بحث عن مرفق عام , الأنشطة العامة التي من الواجب المشاركة فيها
بحث شامل حول المرفق العام
يعد المرفق العام المظهر الايجابي لنشاط الاداره وتتولاهالاداره بنفسها او بالاشتراك مع الافراد , وتسعى
من خلاله الى اشباع الحاجات العامه . وتعد فكره المرافق العامه من اهم موضوعات القانون
الاداري وترد اليها معظمالنظريات والمبادئ التي ابتدعها القضاء الاداري كالعقود الاداريه والاموال العامةوالوظيفه العامة.
ونبين في هذا الجزء من الدراسه مفهوم المرفق العام والمبادئالتي تحكم المرافق العامه واخيرا طرق
اداره المرافق العامه وذلك في ثلاثه مباحثعلى النحو التالي :
المبحث الاول : ماهيه المرفق العام .
المبحثالثاني : المبادئ التي تحكم المرافق العامه .
المبحث الثالث : طرق ادارةالمرافق العامه .
الفصل الاول
ماهيه المرفق العام
البحث فيماهيه المرفق العام يستدعي منا ان نبين تعريفه وعناصره ، ثم نستعرض انواع المرافقالعامه
ونوضح اخيرا انشاء والغاء هذه المرافق.
المطلب الاول : تعريفوعناصر المرفق العام
ليس من السهل تعريف المرفق العام، ولعل صعوبه تعريفه تعودالى ان عباره المرفق العام مبهمه
ولها معنى عضوي و اخر موضوعي . ( )
المعنىالعضوي ويفيد المنظمه التي تعمل على اداء الخدمات واشباع الحاجات العامة، ويتعلقهذا التعريف بالاداره او
الجهاز الاداري. اما المعنى الموضوعي فيتعلق بالنشاطالصادر عن الاداره بهدف اشباع حاجات عامه والذي يخضع
لتنظيم واشراف ورقابه الدولة.
وعلى ذلك يمكن القول بان المرفق العام هو في حاله السكون المنظمه التي تقومبنشاط معين
، اما في حاله الحركه فهو النشاط الذي يهدف الى اشباع حاجات عامه بغضالنظر عن
الجهه التي تؤديه.
وقد تراوح التعريف بين هذين المعنيين فقد اكد بعضالفقهاء على العنصر العضوي للمرفق العام، بينما
تناوله البعض الاخر من الناحيةالوظيفيه او الموضوعيه , وبعد ان كان القضاء الاداري في فرنسا
ومصر يتبنى المعنىالعضوي، تطورت احكامه للجميع بين المعنيين، ثم استقر فيما بعد على المعنى الموضوعيفعرف
المرفق العام بانه النشاط الذي تتولاه الدوله او الاشخاص العامه الاخرى،مباشره او تعهد به لاخرين
كالافراد او الاشخاص المعنويه الخاصة، ولكن تحت اشرافهاومراقبتها وتوجيهها وذلك لاشباع حاجات ذات نفع عام
تحقيقا للصالح العام .( )
وفي ذلك يعرف الاستاذ “رفيرو” المرفق العام بمعناه الوظيفي بانه نشاط يهدف الىتحقيق الصالح العام
.( )
ويعرفه الدكتور طعيمه الجرف بانه ” نشاط تتولاهالاداره بنفسها او يتولاه فرد عادي تحت توجيهها
ورقابتها واشرافها بقصد اشباع حاجةعامه للجمهور” . ( )
وفي الحقيقه يمكن الجمع بين المعنى العضوي والوظيفي للوصولالى تعريف سليم للمرفق العام لوجود التقاء
بين المعنيين ، عندما تسعى الهيئاتالعامه التابعه لشخص من اشخاص القانون العام الى تحقيق النفع
العام واشباع حاجاتالافراد، وهذا يحصل دائما في المرافق العامه الادارية.
غير ان تطور الحياةالادارية، والتغيرات الكبيره التي طرات في القواعد التي تقوم عليها فكره المرافقالعامه
ادى الى ظهور المرافق العامه الاقتصاديه او التجاريه التي يمكن ان تداربواسطه الافراد او المشروعات
الخاصه مما قاد الى انفصال العنصر العضوي عن الموضوعيواصبح من حق الاداره ان تنظم نشاط
معين في صوره مرفق عام وتعهد به الى الافرادفيتوافر فيه العنصر الموضوعي دون العضوي.
وقد اعترف مجلس الدوله في فرنساللمرافق الاقتصاديه والتجاريه بصفه المرفق العام، بل اطلق هذه الصفه
على بعضالمشروعات الخاصه ذات النفع العام التي تخضع لترخيص اداري مقيد ببعض الشروط، وفق مايعرف
بفكره المرافق العامه الفعليه .( )
وفي الاتجاه ذاته اعترف القضاء الاداريفي مصر للمرافق الاقتصاديه بصفه المرافق العامه واخضعها لنظام القانون
العام . ( )
عناصر المرفق العام
من التعريف السابق يتضح ان هناك ثلاثه عناصر يجبتوافرها حتى يكتسب المشروع صفه المرفق العام
ويعود العنصر الاول الى الهدف الموكلالى المرفق الذي يقوم بالنشاط والثاني ارتباط المشروع بالاداره ورقابتها
لسير العملفيه واخيرا استخدام امتيازات السلطه العامه .
اولا : عنصر الهدف .
لابدان يكون الغرض من المرفق العام تحقيق المنفعه العامه واشباع حاجات الافراد او تقديمخدمه عامة،
وهذه الحاجات او الخدمات قد تكون ماديه كمد الافراد بالمياه والكهرباءاو معنويه كتوفير الامن والعدل
للمواطنين.
وعلى ذلك يعد تحقيق النفع العام مناهم العناصر المميزه للمرفق العام عن غيره في المشروعات
التي تستهدف تحقيق النفعالخاص او تجمع بين هذا الهدف وهدف اشباع حاجه عامه او نفع
عام.
ومع ذلك فانتحقيق بعض المرافق العامه للربح لا يعني حتما فقدها صفه المرفق العام، طالما
انهدفها الرئيس ليس تحقيق الربح، وانما تحقيق النفع العام كما ان تحصيل بعض المرافقلعوائد ماليه
لقاء تقديمها الخدمات الى المواطنين كما هو الحال بالنسبه لمرفقالكهرباء والقضاء لا يسعى لكسب عوائد
ماليه بقدر ما بعد وسيله لتوزيع الاعباءالعامه على كل المواطنين .( )
ومع ذلك فان هدف المنفعه العامه الذي اعترفالقضاء الاداري به عنصرا من عناصر المرفق العام
لا يمكن تحديده بدقه ، فهو الهدفقابل للتطور ويتوقف على تقدير القاضي الى حد كبير
.
وفي هذا السبيل ذهب جانب منالفقه الى ان الذي يميز المرفق العام، ان المشروعات التي
تنشئوها الدوله تعتبرمرافق عامه لانها تستهدف تحقيق وجها من وجوه النفع العام الذي عجز الافراد
واشخاصالنشاط الخاص عن القيام بها، اولا يستطيعون القيام بها على اكمل وجه .( )
الاان المتتبع لاحكام القضاء الاداري الفرنسي يجد انه اعتبر الكثير من النشاطات تهدفالى تحقيق المنفعه
العامة، رغم ان نشاطها من السهل ان يتولاه الافراد، ومن ذلك حكم Terrier 1903 المتعلق
بقتل الثعابين ، وحكم Therond 1910 الخاص برفع جثث الحيوانات .( )
ثانيا : عنصر الادارة
تقوم الدوله بانشاء المرافق العامه ويجب انيكون نشاط المرفق العام منظما من جانب الاداره وموضوعا
تحت اشرافها ورقابتها،وخاضعا لتوجيهها لضمان عدم انحرافه عن المصلحه العامه لحساب المصالح الخاصة( ).
واذا عهدت الاداره الى احد الاشخاص المعنويه العامه باداره المرافق فان هذا لايعني تخليها عن
ممارسه رقابتها واشرافها عليه من حيث تحقيقه للمصلحه العامه واشباعالحاجات العامه للافراد، ونفس الامر اذا
اصبحت الاداره بيد هيئه خاصه بمقتضياتالمصلحه العامه تقتضي النص على اخضاع هذه الهيئه الخاصه كامله
فلا نكون امام مرفقعام.
مع ان هناك جانب من الفقه تؤيده بعض احكام مجلس الدوله الفرنسي يذهب الىان هناك
ما يمكن تسميته بالمرافق العامه الفعليه , وتخضع لبعض احكام المرافقالعامة، لان هذا الاتجاه يتعارض
والمستقر في مبادئ واحكام القانون الاداري التيتقضي بضروره وجود نص يخول الاداره انشاء المرافق العامة.
ثالثا : وجودامتيازات السلطه العامه :-
يلزم لقيام المرافق العامه ان تتمتع الجهه المكلفةباداره المرفق العام بامتيازات غير مالوفه في القانون
الخاص تلائم الطبيعه الخاصةللنظام القانوني الذي يحكم المرافق العامة.
غير ان هذا الشرط مختلف فيه بينالفقهاء على اعتبار ان التطورات الاقتصاديه وتشعب انشطه الاداره
افرزت الى جانبالمرافق العامه الاداريه مرافق عامه صناعيه وتجاريه تخضع في الجانب الاكبر مننشاطها الى
احكام القانون الخاص كما ان خضوع المرفق للقانون العام هو مجرد نتيجةلثبوت الصفه العامه للمرفق
، ومن غير المنطقي ان تعرف الفكره بنتائجها .( )
غيراننا لا نتفق مع هذا الراي من حيث ان المرافق العامه الصناعيه والتجاريه وان كنتتخضع
في بعض جوانبها لاحكام القانون الخاص فانها لا تدار بنفس الكيفيه التي تداربها المشروعات الخاصه
كما ان اراده المشرع في انشائها تضعها في اطار نظام قانونيغير مالوف وان لم تتضمن
امتيازات غير مالوفه في القانون الخاص.
ومن هنا نرىضروره خضوع المرافق العامه لنظام قانوني متميز عن نظام القانون الخاص بسبب طبيعتهاالمتميزه
واستهدافها المصلحه العامه ومن قبيل ذلك حقها في التنفيذ المباشر وحقها فياستيفاء الرسوم، وهذا ما
استقر عليه قضاء مجلس الدوله الفرنسي .( )
المطلبالثاني :ا نواع المرافق العامة
لا تاخذ المرافق العامه صوره واحده بل تتعددانواعها تباعا للزاويه التي ينظر منها اليها ،
فمن حيث طبيعه النشاط الذي تمارسهتنقسم الى مرافق اداريه ومرافق اقتصادية، ومرافق مهنية، ومن حيث
استقلالها تنقسمالى مرافق ذات شخصيه معنويه مستقله ومرافق لا تتمتع بالشخصيه المعنوية، ومن حيثنطاق نشاطها
الى مرافق قوميه واخرى محليه .
ومن حيث مدى الالتزام بانشائها الىمرافق اختياريه ومرافق اجبارية.
اولا : المرافق العامه من حيث طبيعه نشاطها .
تنقسم المرافق العامه من حيث موضوع نشاطها او طبيعه هذا النشاط ‘لى ثلاثةانواع :
1. المرافق العامه الاداريه :-
يقصد بالمرافق العامه الاداريه تلكالمرافق التي تتناول نشاطا لا يزاوله الافراد عاده اما بسبب عجزهم
عن ذلك او لقلةاو انعدام مصلحتهم فيه، ومثالها مرافق الدفاع والامن والقضاء .( )
وتخضعالمرافق الاداريه من حيث الاصل لاحكام القانون الاداري، فعمالها يعتبرون موظفينعموميين واموالها اموالا عامة، وتصرفاتها
اعمالا ادارية، وقراراتها تعد قراراتاداريه وعقودها عقودا ادارية، وبمعنى اخر تتمتع المرافق العامه الاداريه باستخدامامتيازات
السلطه العامه لتحقيق اهدافها . الا انها قد تخضع في بعض الاحيان استثناءلاحكام القانون الخاص،
وذلك عندما يجد القائمون على ادارتها ان هذا الاسلوب يكفيلتحقيق اهداف المرفق وتحقيق المصلحه العامة
2. المرافق الاقتصاديه :-
بفعلالازمات الاقتصاديه وتطور وظيفه الدوله ظهر نوع اخر من المرافق العامه يزاول نشاطاتجاريا او صناعيا
مماثلا لنشاط الافراد و تعمل في ظروف مماثله لظروف عملالمشروعات الخاصة، وبسبب طبيعه النشاط الذي
تؤديه هذه المرافق دعا الفقه والقضاءالى ضروره تحرير هذه المرافق من الخضوع لقواعد القانون العام.
والامثله على هذهالمرافق كثيره ومنها مرفق النقل والمواصلات ومرفق توليد المياه والغاز ومرفقالبريد.
وقد اختلف الفقه حول معيار تمييز المرافق العامه الاقتصاديه عن المرافقالعامه الاداريه وعلى النحو التالي:-
ا- المعيار الشكلي
يعتمد هذا المعيارعلى اساس شكل المشروع او مظهره الخارجي فاذا اتخذ المشروع شكل المشروعات الخاصه
كمالو تمت ادارته بواسطه شركه فانه مرفق اقتصادي , وبعكس ذلك لو تمت ادارته بواسطةالاداره
او تحت رقابتها واشرافها وباستخدام اساليب السلطه العامه فهو مرفق عاماداري.
ب- معيار الهدف .
اتجه هذا المعيار الى التمييز بين المرافقالاداريه والمرافق الاقتصاديه على اساس الغرض الذي يستهدفه المرفق،
فالمرافقالاقتصاديه تقوم بنشاط صناعي او تجاري يهدف الى تحقيق الربح مثلما هو الحال فيالمشروعات الخاصة.
في حين لا تسعى المرافق الاداريه الى تحقيق الربح بل تحقيقالمنفعه العامه واشباع حاجات الافراد
.
غير ان هذا المعيار يتسم بالقصور من حيثان الربح الذي تحققه المرافق الاقتصاديه ليس الغرض
الاساسي من انشائها بل هو اثر مناثار الطبيعه الصناعيه او التجاريه التي تمارسها فهي تستهدف
اساسا تحقيق المنفعةالعامه .( )
كما ان المرافق الاداريه يمكن ان تحقق ربحا من جراء ما تتقاضاه منرسوم تقوم بتحصيلها
مقابل الخدمات التي تقدمها.
ج- معيار القانون المطبق
ذهب جانب من الفقه الى التمييز بين المرافق العامه الاقتصاديه والمرافق العامةالاداريه على اساس النظام
القانوني الذي يخضع له المرفق .
فاذا كان يخضع لاحكامالقانون الخاص اعتبر المرفق اقتصاديا وعلى العكس من ذلك اذا كان يخضع
لاحكامالقانون العام فهو مرفق عام اداري .
غير ان هذا المعيار غير سليم ولا يتفق معالمنطق لان المطلوب هو تحديد نوع المرفق
العام قبل اخضاعه لنظام قانوني معين، وليسالعكس اي ان خضوع المرفق الاقتصادي لقواعد القانون الخاص
هو نتيجه لثبوت الصفةالاقتصاديه للمرفق.
كما ان خضوع المرفق العام للقانون الخاص مجرد قرينه على انهذا المرفق ذو صفه اقتصاديه
ولكن لا يمكن الاعتماد عليها بثبوت هذه الصفه قطعا .( )
د – معيار طبيعه النشاط :-
ذهب راي اخر من الفقه وهو الراي الراجح الى انالمرفق يكون اقتصاديا اذا كان النشاط
الذي يقوم به يعد نشاطا تجاريا بطبيعتهطبقا لموضوعات القانون التجاري، ويعتبر المرفق مرفقا عاما اداريا
اذا كانالنشاط الذي يمارسه نشاطا اداريا ومما يدخل في نطاق القانون الاداري.
وقد اخذبهذا الراي جانب كبير من الفقهاء، ومع ان القضاء الاداري في فرنسا لم يعتمد
معياراواحدا منها وانما اخذ بمعيار يقوم على فكرتين او عنصرين :-
العنصر الاول: ويعتمد على موضوع وطبيعه النشاط الذي يمارسه المرفق الاقتصادي الذي يتماثل معالنشاط الخاص.
العنصر الثاني : يتعلق بالاساليب وطرق تنظيم وتسيير المرفق في ظلظروف مماثله لظروف عمل المشروعات
الصناعيه .( )
اما بخصوص القانون الذي تخضع لهالمرافق الاقتصاديه فقد استقر القضاء الاداري على ان تخضع لقواعد
القانون الخاص فينشاطها ووسائل ادارتها، مع خضوعها لبعض قواعد القانون العام من قبيل انتظام سيرالمرافق
العامه والمساواه بين المنتفعين بخدماتها وقابليتها للتغيير بما يتلائم معالمستجدات وتمتعها ببعض امتيازات السلطه العامه
اللازمه لحسن ادائها لنشاطها مثلنزع الملكيه للمنفعه العامة، والاستيلاء المؤقت، وينعقد الاختصاص في هذا الجانب
مننشاطها لاختصاص القضاء الاداري .
وبهذا المعنى فهي تخضع لنظام قانوني مختلطيجمع بين احكام القانون الخاص والقانون العام معا، الا
ان العمل قد جرى في القضاءالليبي على استثناء المرافق العامه الاقتصاديه التي تدار من قبل
الشركات والمنشاتالعامه من تطبيق احكام القانون الاداري فلم يعتبر العاملين فيها موظفين عامين كماان الاعمال
الصادره منها لا ترقى الى مرتبه القرارات الاداريه ويخضع نظامها الماليلحكام القانون الخاصة، وتعتبر العقود
التي تبرمها عقودا خاصه . ( )
3- المرافقالمهنيه :-
وهي المرافق التي تنشا بقصد توجيه النشاط المهني ورعايه المصالحالخاصه بمهنه معينة، وتتم اداره هذه
المرافق بواسطه هيئات اعضائها ممن يمارسون هذهالمهنه ويخولهم القانون بعض امتيازات السلطه العامه .مثل نقابات
المهندسينوالمحامين والاطباء وغيرها من النقابات المهنيه الاخرى.
وقد ظهر هذا النوع منالمرافق عقب الحرب العالميه الثانيه لمواجهه المشاكل التي كان يتعرض لها
اصحاب هذهالمهن والدفاع عنهم وحمايه مصالحهم، لا سيما في فرنسا التي ظهرت فيها لجان تنظيمالانتاج
الصناعي عام1940 .
وتخضع هذه المرافق لنظام قانوني مختلط فهي تخضعلنظام القانون العام واختصاص القضاء الاداري في بعض
المنازعات المتعلقه بنشاطها غيران الجانب الرئيس من نشاطها يخضع لاحكام القانون الخاص.
فالمنازعات المتعلقةبنظامها الداخلي وعلاقه اعضائها بعضهم ببعض وشؤونها الماليه تخضع للقانون الخاصولاختصاص المحاكم العادية، اما
المنازعات المتصله بمظاهر نشاطها كمرفق عاموممارستها لامتيازات السلطه العامه فتخضع لاحكام القانون العام واختصاص القضاءالاداري
.( )
ومن ثم فان المرافق المهنيه تتفق مع المرافق العامه الاقتصاديه منحيث خضوعها لنظام قانوني مختلط،
غير ان نظام القانون العام يطبق بشكل اوسع في نطاقالمرافق المهنيه ويظهر ذلك في امتيازات
القانون العام التي يمارسها المرفق، في حينينحصر تطبيقه في مجال تنظيم المرفق في المرافق الاقتصاديه
.
ثانيا : المرافقمن حيث استقلالها
تنقسم المرافق العامه من حيث استقلالها الى مرافق تتمتعبالشخصيه المعنويه او الاعتباريه ومرافق لا تتمتع
بالشخصيه المعنوية.
1- المرافق العامه التي تتمتع بالشخصيه المعنويه : وهي المرافق التي يعترف لها قرارانشائها بالشخصيه
المعنويه ويكون لها كيان مستقل كمؤسسه عامه مع خضوعها لقدر منالرقابه او الوصايه الادارية.
2- المرافق العامه التي لا تتمتع بالشخصيةالمعنويه : وهي المرافق التي لا يعترف لها قرار
انشائها بالشخصيه المعنويه ويتمالحاقها باحد اشخاص القانون العام وتكون تابعه لها، كالدوله او الوزارات اوالمحافظات،
وهي الغالبيه العظمى من المرافق العامه .
وتبدو اهميه هذا التقسيمفي مجال الاستقلال المالي والاداري وفي مجال المسؤوليه ، اذ تملك المرافق
العامةالمتمتعه بالشخصيه المعنويه قدرا كبيرا من الاستقلال الاداري والمالي والفني فيعلاقتها بالسلطه المركزيه مع وجود
قدر من الرقابه كما اوضحنا ، غير ان هذه الرقابةلا يمكن مقارنتها بما تخضع له
المرافق غير المتمتعه بالشخصيه المعنويه من توجيهواشراف مباشرين من السلطات المركزيه ،اما من حيث المسؤوليه
فيكون المرفق المتمتعبالشخصيه المعنويه مستقلا ومسؤولا عن الاخطاء التي يتسبب في احداثها للغير في حينتقع
هذه المسؤوليه على الشخص الاداري الذي يتبعه المرفق العام في حاله عدم تمتعهبالشخصيه المعنوية.
ثالثا: المرافق العامه من حيث نطاق نشاطها
تنقسمالمرافق العامه من حيث نطاق او مجال عملها الى مرافق قوميه ومرافق محلية.
1- المرافق القومية
يقصد بالمرافق القوميه تلك المرافق التي يتسعنشاطها ليشمل كل اقليم الدولة. كمرفق الدفاع ومرفق القضاء
ومرفق الصحة، ونظرالعموميه واهميه النشاط الذي تقدمه هذه المرافق فانها تخضع لاشراف الاداره المركزيةفي الدوله
من خلال الوزارات او ممثليها او فروعها في المدن، ضمانا لحسن اداء هذهالمرافق لنشاطها وتحقيقا
للمساواه في توزيع خدماتها.
وتتحمل الدوله المسؤوليةالناتجه عن الاضرار التي تتسبب فيها المرافق القوميه بحكم ادارتها لها والاشراف علىشؤونها.
2- المرافق المحليه :-
ويقصد بها المرافق التي يتعلق نشاطها بتقديمخدمات لمنطقه محدده او اقليم معين من اقاليم الدوله
،ويعهد بادارتها الى الوحداتالمحلية، كمرفق النقل،او مرفق توزيع المياه او الكهرباء وغيرها من المرافق التيتشبع
حاجات محلية.
وتتميز المرافق المحليه بالاختلاف والتنوع في اساليب ادارتهابحكم اختلاف وتنوع حاجات كل وحده محليه او
اقليم تمارس نشاطها فيه كما ان المسؤوليةالناتجه عن الاضرار التي تتسبب باحداثها المرافق المحليه او
موظفيها ويتحملها الشخصالمعنوي المحلي او الاقليمي .( )
رابعا : المرافق العامه من حيث مدى الالتزامبانشائها
تنقسم المرافق العامه من حيث حريه الاداره في انشائها الى مرافقاختياريه واخرى اجباريه :-
1- المرافق الاختياريه .
الاصل في المرافقالعامه ان يتم انشائها بشكل اختياري من جانب الدوله . وتملك الاداره سلطه
تقديريةواسعه في اختيار وقت ومكان انشاء المرفق ونوع الخدمه او النشاط الذي يمارسه وطريقةادارته.
ومن ثم لا يملك الافراد اجبار الاداره على انشاء مرفق عام معين ولايملكون الوسائل القانونيه
التي يمكنهم حملها على انشاء هذا المرفق او مقاضاتها لعدمانشائها له. ويطلق الفقه على المرافق
العامه التي تنشئها الاداره بسلطتها التقديريةاسم المرافق العامه لاختيارية( ).
2- المرافق العامه الاجباريه :
اذا كانالاصل ان يتم انشاء المرافق العامه اختياريا فان الاداره استثناء تكون ملزمةبانشاء بعض المرافق
العامه عندما يلزمها القانون او جهه اداريه اعلى بانشائها ومثالذلك انشاء الاداره لمرفق الامن والصحه
فهي مرافق اجباريه بطبيعتها وتهدف لحمايةالامن والصحه العامه وغالبا ما تصدر القوانين بانشائها.
المطلب الثالث : انشاء والغاء المرافق العامة
نعرض في هذا المطلب المبادئ المتعلقه بانشاءوالغاء المرافق العامه .
اولا : انشاء المرافق العامه :
عندما تجد السلطةالمختصه ان حاجه الجمهور تقتضي انشاء مرفقا عاما لاشباعها ويعجز الافراد عن ذلك،فانها
تتدخل مستخدمه وسائل السلطه العامه وتنشئ المرفق العام.
وحيث ان انشاءالمرافق العامه يتضمن غالبا المساس بحقوق الافراد وحرياتهم لاعتمادها احيانا علىنظام الاحتكار الذي
يمنع الافراد من مزاوله النشاط الذي يؤديه المرفق وفي احياناخرى يقيدهم بممارسه نشاطات معينه بحكم
تمتع المرافق العامه بوسائل السلطه العامةوامتيازاتها التي تجعل الافراد في وضع لا يسمح لهم بمنافسه
نشاطات هذه المرافق ولانانشاء المرافق العامه يتطلب اعتمادات ماليه كبيره في الميزانيه لمواجهه نفقات انشاءهذه
المرافق وادارتها.
فقد درج الفقه والقضاء على ضروره ان يكون انشاء المرافقالعامه بقانون او بناء على قانون
صادر من السلطه التشريعيه اي ان تتدخل السلطةالتشريعيه مباشره فتصدر قانونا بانشاء المرفق او ان
تعهد بسلطه انشاء المرفق الىسلطه او هيئه تنفيذية.
وكان هذا الاسلوب سائدا في فرنسا حتى عام 1958 عندماصدر الدستور الفرنسي دون ان يذكر
ان انشاء المرافق العامه ضمن الموضوعات المحجوزةللقانون، واصبح انشاء هذه المرافق في اختصاص السلطه التنفيذيه
دون تدخل من جانبالبرلمان الا في حدود الموافقه على الاعتمادات الماليه اللازمه لانشاء المرفق( )
.
مع ضروره التنبيه الى ان انشاء المرافق العامه يتم باسلوبين :
الاول : ان تقوم السلطه المختصه بانشاء المرفق ابتداء .
والثاني : ان تعمد السلطه الىنقل ملكيه بعض المشروعات الخاصه الى الملكيه العامة، كتاميمها لاعتبارات
المصلحةالعامه مقابل تعويض عادل .
ثانيا : الغاء المرافق العامة
بينا ان الافرادلا يملكون اجبار الاداره على انشاء المرافق العامه ولا يستطيعون اجبارها علىالاستمرار في
تاديه خدماتها اذا ما قدرت السلطه العامه ان اشباع الحاجات التييقدمها المرفق يمكن ان يتم
بغير وسيله المرفق العام او لاعتبارات اخرى تقدرها هيوفقا لمتطلبات المصلحه العامة.
والقاعده ان يتم الالغاء بنفس الاداه التي تقرربها الانشاء ، فالمرفق الذي تم انشاؤه بقانون
لا يتم الغاؤه الا بنفس الطريقه واذاكان انشاء المرفق بقرار من السلطه التنفيذيه فيجوز ان
يلغى بقرار الا اذا نصالقانون على خلاف ذلك.
وعندما يتم الغاء المرفق العام فان امواله تضاف الىالجهه التي نص عليها القانون الصادر بالغائه،
فان لم ينص على ذلك , فان اموالالمرفق تضاف الى اموال الشخص الاداري الذي كان
يتبعه هذا المرفق .
اما بالنسبةللمرافق العامه التي يديرها اشخاص معنويه عامه مستقله فان مصير اموالها يتم تحديدهمن خلال
معرفه مصدر هذه الاموال كان تكون الدوله او احد اشخاص القانون العامالاقليميه الاخرى فيتم منحها
لها.
اما اذا كان مصدرها تبرعات الافراد والهيئاتالخاصه فان هذه الاموال تاول الى احد المرافق العامه
التي تستهدف نفس غرض المرفقالذي تم الغاؤه او غرضا مقاربا له، احتراما لاراده المتبرعين .
( )
المبحثالثاني
المبادئ التي تحكم المرافق العامة
تخضع المرافق العامه لمجموعةمن المبادئ العامه التي استقر عليها القضاء والفقه والتي تضمن استمرار عمل
هذهالمرافق وادائها لوظيفتها في اشباع حاجات الافراد ، واهم هذه المبادئ مبدا استمرارسير المرفق العام
ومبدا قابليه المرفق للتغيير ومبدا المساواه بين المنتفعين.
المطلب الاول : مبدا استمرار سير المرفق العام
تتولى المرافق العامةتقديم الخدمات للافراد واشباع حاجات عامه وجوهريه في حياتهم ويترتب على انقطاع هذهالخدمات
حصول خلل واضطراب في حياتهم اليومية.
لذلك كان من الضروري ان لا تكتفيالدوله بانشاء المرافق العامه بل تسعى الى ضمان استمرارها
وتقديمها للخدمات، لذلكحرص القضاء على تاكيد هذا المبدا واعتباره من المبادئ الاساسيه التي يقوم عليهاالقانون
الاداري ومع ان المشرع يتدخل في كثير من الاحيان لارساء هذا المبدا فيالعديد من مجالات
النشاط الاداري، فان تقريره لا يتطلب نص تشريعي لان طبيعه نشاطالمرافق العامه تستدعي الاستمرار والانتظام.
ويترتب على تطبيق هذا المبدا عدةنتائج منها: تحريم الاضراب، وتنظيم استقاله الموظفين العموميين ونظريه الموظفالفعلي
ونظريه الظروف الطارئه , وعدم جواز الحجز على اموال المرفق .
اولا : تحريم الاضراب
يقصد بالاضراب توقف بعض او كل الموظفين في مرفق معين عن اداءاعمالهم لمده معينه كوسيله
لحمل الاداره على تلبيه طلباتهم دون ان تنصرف نيتهم الىترك العمل نهائيا .
وللاضراب نتائج بالغه الخطوره على سير العمل في المرفق وقدتتعدى نتائجه الى الاضرار بالحياه الاقتصاديه
والامن في الدوله وليس هناك موقف موحدبشان الاضراب، ومدى تحريمه فهناك من الدول التي تسمح
به في نطاق ضيق. ( )
غيران اغلب الدول تحرمه وتعاقب عليه ضمانا لدوام استمرار المرافق العامة.
ثانيا : تنظيم الاستقالة
في تطبيقات هذا المبدا تنظيم استقاله الموظفين بعدم جوازانهائهم خدمتهم بارادتهم عن طريق تقديم طلب
يتضمن ذلك قبل قبوله لما يؤدي اليه هذاالتصرف من تعطيل العمل في المرفق.
ثالثا : الموظف الفعلي
يقصد بالموظفالفعلي ذلك الشخص الذي تدخل خلافا للقانون في ممارسه اختصاصات وظيفيه عامه متخذامظهر الموظف
القانوني المختص .( )
ولا شك انه لا يجوز للافراد العاديين انيتولون وظيفه عامه بصوره غير قانونيه لانهم يكونون
مغتصبين لها وجميع تصرفاتهمتعتبر باطله .( )
غير انه استثناء على هذه القاعده وحرصا على دوام استمرار سيرالمرافق العامه في ظروف الحروب
والثورات عندما يضطر الافراد الى اداره المرفق دوناذن من السلطه اعترف القضاء والفقه ببعض الاثار
القانونيه للاعمال الصادره منهمكموظفين فعليين، فتعتبر الاعمال الصادره عنهم سليمه ويمنحون مرتبا لقاء ادائهملعملهم اذا
كانوا حسنى النيه .
رابعا : نظريه الظروف الطارئة
تفترض نظريةالظروف الطارئه انه اذا وقعت حوادث استثنائيه عامه غير متوقعه بعد ابرام العقدواثناء تنفيذه
وخارجه عن اراده المتعاقد وكان من شانها ان تؤدي الى الحاق خسائر غيرمالوفه وارهاق للمتعاقد
مع الاداره فان للاداره ان تتفق مع المتعاقد على تعديلالعقد وتنفيذه بطريقه تخفف من ارهاق
المتعاقد وتتحمل بعض عبئ هذا الارهاق بالقدرالذي يمكن المتعاقد من الاستمرار بتنفيذ العقد فان لم
يحصل هذا الاتفاق فان للقضاءان يحكم بتعويض المتعاقد تعويضا مناسبا .
وهذه النظريه من خلق مجلس الدولةالفرنسي ،اقرها خروجا على الاصل في عقود القانون الخاص التي
تقوم على قاعده ” العقد شريعه المتعاقدين ” ضمانا لاستمرار سير المرافق العامه وللحيلوله دون
توقفالمتعاقد مع الاداره عن تنفيذ التزاماته وتعطيل المرافق العامه .
خامسا: عدم جواز الحجز على اموال المرفق العام .
خلافا للقاعده العامه التي تجيزالحجز على اموال المدين الذي يمتنع عن الوفاء بديونه، لا يجوز
الحجز على اموالالمرافق العامه وفاء لما يتقرر للغير من ديون في مواجهتها لما يترتب على
ذلك منتعطيل للخدمات التي تؤديها.
ويستوي في ذلك ان تتم اداره المرافق العامه بالطريقالمباشر او ان تتم ادارتها بطريق الالتزام
مع ان اموال المرفق في الحاله الاخيرةتكون مملوكه للملتزم، فقد استقرت احكام القضاء على انه
لا يجوز الحجز على هذهالاموال تاسيسا على مبدا دوام استمرار المرافق العامه ولان المرافق العامه
اياكان اسلوب او طريقه ادارتها تخضع للقواعد الضابطه لسير المرافق العامه . ( )
المطلب الثاني : مبدا قبليه المرفق للتغيير
اذا كانت المرافق العامةتهدف الى اشباع الحاجات العامه للافراد وكانت هذه الحاجات متطوره ومتغيره باستمرارفان
الاداره المنوط بها اداره وتنظيم المرافق العامه تملك دائما تطوير وتغييرالمرفق من حيث اسلوب ادارته
وتنظيمه وطبيعه النشاط الذي يؤديه بما يتلاءم مع الظروفوالمتغيرات التي تطرا على المجتمع ومسايره لحاجات
الافراد المتغيره باستمرار ومنتطبيقات هذا المبدا ان من حق الجهات الاداريه القائمه على اداره المرفق
كلما دعتالحاجه ان تتدخل لتعديل بادارتها المنفرده لتعديل النظم واللوائح الخاصه بالمرفق اوتغييرها بما يتلاءم
والمستجدات دون ان يكون لاحد المنتفعين الحق في الاعتراض علىذلك والمطالبه باستمرار عمل المرافق باسلوب
وطريقه معينه ولو اثر التغيير في مركزهمالشخصي .
وقد استقر القضاء والفقه على ان هذا المبدا يسري بالنسبه لكافةالمرافق العامه ايا كان اسلوب
ادارتها بطريق الاداره المباشره ام بطريق الالتزام .
كما ان علاقه الاداره بالموظفين التابعين لها في المرافق علاقه ذات طبيعةلائحية. فلها دون الحاجه
الى موافقتهم نقلهم من وظيفه الى اخرى او من مكان الى اخرتحقيقا لمقتضيات المصلحه العامة.
ومن تطبيقات هذا المبدا ايضا حق الاداره فيتعديل عقودها الاداريه بارادتها المنفرده دون ان يحتج
المتعاقد ” بقاعده العقدشريعه المتعاقدين ” اذ ان الطبيعه الخاصه للعقود الاداريه وتعلقها بتحقيق المصلحةالعامة،
تقتضي ترجيح كفه الاداره في مواجهه المتعاقد معها، ومن مستلزمات ذلك ان لاتتقيد الاداره بقاعده
العقد شريعه المتعاقدين وان تتمكن من تعديل عقودها لتتمكن منتلبيه التغير المستمر في المرافق التي
تديرها .( )
وسلطه الاداره في تعديلعقودها الاداريه اثناء تنفيذها تشمل العقود الاداريه جميعها دونما حاجه الى نص
فيالقانون او شرط في العقد وقد اعترف القضاء والفقه بهذه الفكره ولاقت القبول تاسيساعلى ان
طبيعه احتياجات المرافق العامه المتغيره باستمرار هي التي تقضي بتعديل بعضنصوص العقد، على ان لا
يمس هذا التعديل النصوص المتعلقه بالامتيازات الماليه .
وفي هذا الاتجاه يذكر الدكتور”سليمان الطماوي” ان الاساس الذي تقوم عليه سلطةالتعديل مرتبطه بالقواعد الضابطه
لسير المرافق العامه ومن اولها قاعده قابليةالمرفق العام للتغيير والمرفق العام يقبل التغير في كل
وقت متى ثبت ان التغير منشانه ان يؤدي الى تحسين الخدمه التي يقدمها الى المنتفعين
وفكره التعديل هي فكرةملازمه للقاعده السابقة. ( )
المطلب الثالث: مبدا المساواه بين المنتفعين
يقوم هذا المبدا على اساس التزام الجهات القائمه على اداره المرافق بان تؤديخدماتها لكل من
يطلبها من الجمهور ممن تتوافر فيهم شروط الاستفاده منها دون تمييزبينهم بسبب الجنس او اللون
او اللغه او الدين او المركز الاجتماعي او الاقتصادي .
ويستمد هذا المبدا اساسه من الدساتير والمواثيق واعلانات الحقوق التي تقتضيبمساواه الجميع امام القانون ولا
تمييز بين احد منهم.
غير ان المساواه امامالمرافق العامه مساواه نسبيه وليست مطلقة، ومن مقتضياتها ان تتوافر شروط الانتفاعبخدمات
المرفق فيمن يطلبها، وان يتواجد الافراد في المركز الذي يتطلبه القانونوالقواعد الخاصه يتنظيم الانتفاع بخدمات
المرفق ثم يكون لهم الحق بالمعاملةالمتساويه سواء في الانتفاع بالخدمات او في تحمل اعباء هذا
الانتفاع.
وبمعنىاخر على الاداره ان تحترم مبدا المساواه بين المنتفعين متى تماثلت ظروفهم وتوافرتفيهم شروط الانتفاع
التي حددها القانون , اما اذا توافرت شروط الانتفاع في طائفه منالافراد دون غيرهم فان
للمرفق ان يقدم الخدمات للطائفه الاولى دون الاخرى او انيميز في المعامله بالنسبه للطائفتين تبعا
لاختلاف ظروفهم كاختلاف رسوم مرفقالكهرباء والمياه بالنسبه لسكان المدينه وسكان القرى .
ومع ذلك فان هذا المبدالا يتعارض مع منح الاداره بعض المزايا لطوائف معينه من الافراد
لاعتبارات خاصةكالسماح للعجزه او المعاقين بالانتفاع من خدمات مرفق النقل مجانا او بدفع رسوممخفضه او
اعفاء ابناء الشهداء من بعض شروط الالتحاق بالجامعات .
اما اذا اخلتالجهه القائمه على اداره المرفق بهذا المبدا وميزت بين المنتفعين بخدماته فانللمنتفعين ان
يطلبوا من الاداره التدخل لاجبار الجهه المشرفه على اداره المرفق علىاحترام القانون ، اذا كان
المرفق يدار بواسطه ملتزم ،فان امتنعت الاداره عن ذلك اوكان المرفق يدار بطريقه مباشره فان
من حق الافراد اللجوء الى القضاء طالبين الغاءالقرار الذي اخل بمبدا المساواه بين المنتفعين واذا
اصابهم ضرر من هذا القرار فانلهم الحق في طلب التعويض المناسب.
المبحث الثالث
طرق اداره المرافق العامة
تختلف طرق اداره المرافق العامه تبعا لاختلاف وتنوع المرافق وطبيعه النشاطالذي تؤديه، واهم هذه الطرق
هي الاستغلال المباشر او الاداره المباشره واسلوبالمؤسسه او الهيئه العامه واسلوب الالتزام واخيرا الاداره او
الاستغلال المختلط ( ).
المطلب الاول : الاداره المباشرة
يقصد بهذا الاسلوب ان تقوم الادارةمباشره باداره المرفق بنفسها سواء اكانت سلطه مركزيه ام محليه
مستخدمه في ذلكاموالها وموظفيها ووسائل القانون العام ولا يتمتع المرفق الذي يدار بهذه الطريقةبشخصيه معنويه
مستقله .
ويترتب على ذلك ان يعتبر موظفي المرافق التي تدار بهذاالاسلوب موظفين عموميين وتعد اموال المرفق
اموالا عامه تتمتع بالحمايه القانونيةالمقرره للمال العام .
وتتبع هذه الطريقه في اداره المرافق العامه الاداريةالقوميه بصفه اساسيه ويرجع ذلك الى اهميه هذه
المرافق واتصالها بسياده الدوله كمرفقالامن والدفاع والقضاء , وفي الوقت الحاضر اصبحت الكثير من المرافق
الاداريه تداربهذه الطريقه وكذلك بعض المرافق الصناعيه والتجاريه متى وجدت الاداره ان من المناسبعدم ترك
ادارتها لاشخاص القانون الخاص.
ولا شك ان هذا الاسلوب يسمح للادارةبالاداره المباشره لنشاط المرفق ويوفر المقدره الماليه والفنيه والحمايه
القانونيةواستخدام اساليب السلطه العامه مما لا يتوفر لدى الافراد. لكن الاداره المباشرةمنتقده من حيث ان
الاداره عندما تقوم بالاداره المباشره للمرفق تتقيد بالنظمواللوائح والاجراءات الحكوميه التي تعيق هذه المرافق عن
تحقيق اهدافها في اداءالخدمات واشباع الحاجات العامة. ( )
غير اننا نرى ان هذا الاسلوب لا يفيد اهميةبالنسبه للمرافق الاداريه القوميه بالنظر لخطورتها وتعلقها
بسياده وامن الدولةوالتي لا يمكن ان تدار باسلوب اخر، والمرافق الاداريه التي يعرف عن ادارتها
الافرادلانعدام او قله ارباحها .
المطلب الثاني : اسلوب المؤسسه او الهيئه العامة
قد يلجا المشرع الى اسلوب اخر لاداره المرافق العامه ، فيمنح ادارتها الى اشخاصعامه تتمتع
بالشخصيه المعنويه المستقله ويسمح لها باستخدام وسائل القانون العامويكون موظفيها موظفين عموميين واموالها اموالا عامه
واعمالها اعمالا اداريه .
ويطلق على هذه الاشخاص الاداريه الهيئات العامه اذا كان نشاط المرفق الذي تديرهتقديم خدمات عامه
و يطلق عليها المؤسسات العامه اذا كان الموضوع نشاط المرفقتجاريا او صناعيا او زراعيا او
ماليا.
كما تتميز الهيئات العامه عنالمؤسسات العامه من حيث ان المؤسسات العامه لها ميزانيه مستقله لا
تلحق في الغالببالميزانيه العامه للدوله وتوضع ميزانيتها على نمط المشاريع الاقتصاديه والتجاريةوتكون اموالها مملوكه للدوله
ملكيه خاصه ، في حين تعد اموال الهيئات العامه اموالاعامه وتلحق ميزانيتها بميزانيه الدوله .
كذلك تتميز رقابه الدوله على الهيئاتالعامه بانها اكثر اتساعا من رقابتها على المؤسسات العامه نظرا
لطبيعه نشاطالهيئات العامه وتعلقه بتقديم الخدمات العامه ( ) .
المطلب الثالث : التزام اوامتيازات المرافق العامة
بمقتضى هذه الطريقه تتعاقد الاداره مع فرد او شركةلاداره واستغلال مرفق من المرافق العامه الاقتصاديه
لمده محدده بامواله وعمالةوادواته وعلى مسئوليته مقابل التصريح له بالحصول على الرسوم من المنتفعين بخدماتالمرفق
وفق ما يسمى بعقد التزام المرافق العامه او عقد الامتياز.
وقد استقرالقضاء والفقه على اعتبار عقد الالتزام عملا قانونيا مركبا يشمل على نوعين منالنصوص (
) ، الاول منه يتعلق بتنظيم المرفق العام وبسيره وتملك الاداره تعديل هذهالنصوص وفقا لحاجه
المرفق اما النوع الثاني من النصوص فيسمى بالنصوص او الشروطالتعاقديه التي تحكمها قاعده ” العقد
شريعه المتعاقدين” , ومنها ما يتعلق بتحديدمده الالتزام و الالتزامات الماليه بين المتعاقدين ولا تتعدى
ذلك لتشمل اسلوب تقديمالخدمات للمنتفعين . ( )
وعلى اي حال فان المرفق العام الذي يدار بهذا الاسلوبيتمتع بذات امتيازات المرافق العامه الاخرى
كونه يهدف الى تحقيق النفع العام , فهويخضع لنفس المبادئ الاساسيه الضابطه لسير المرافق العامه
وهي مبدا اقرار سيرالمرافق بانتظام واطراد ومبدا قابليه المرفق للتعديل ومبدا المساواه في الانتفاعبخدمات المرفق،
كما يتمتع الملتزم بحق شغل الدومين العام او طلب نزع الملكيةللمنفعه العامة.
غير ان من يعمل في المرفق الذي يدار بهذا الاسلوب لا يعدموظفا عاما بل يخضع
في علاقته بالملتزم لاحكام القانون الخاص، وتمارس الاداره فيمواجهه الملتزم سلطه الرقابه والاشراف على ممارسه
عمله وفقا لشروط العقد والقواعدالاساسيه لسير المرافق العامة، على ان لا تصل سلطه الاداره في
الرقابه حدا يغير منطبيعه الالتزام , وتعديل جوهره او ان تحل محل الملتزم في اداره
المرفق والا خرج عقدالالتزام عن مضمونه وتغير استغلال المرفق الى الاداره المباشره .( )
غير انالاداره تملك انهاء عقد الالتزام قبل مدته بقرار اداري ولو لم يصدر اي خطا
منالملتزم كما قد يصدر الاسترداد بموجب قانون حيث تلجا الاداره الى المشرع لاصدارقانون باسترداد المرفق
وانهاء الالتزام وهو ما يحصل غالبا عند التاميم . وفيالحالتين للملتزم الحق في المطالبه بالتعويض
.
وفي مقابل اداره الملتزم للمرفقالعام وتسييره يكون له الحق بالحصول على المقابل المالي المتمثل بالرسوم
التييتقاضاها نظير الخدمات التي يقدمها للمنتفعين كما يكون له الحق في طلب الاعفاء منالرسوم الجمركيه
ومنع الافراد من مزاوله النشاط الذي يؤديه المرفق.
المطلبالرابع : الاستغلال المختلط
يقوم هذا الاسلوب على اساس اشتراك الدوله او احدالاشخاص العامه مع الافراد في اداره مرفق
عام .
ويتخذ هذا الاشتراك صوره شركةمساهمه تكتتب الدوله في جانب من اسهمها على ان يساهم الافراد
في الاكتتاب بالجزءالاخر.
وتخضع هذه الشركه الى احكام القانون التجاري مع احتفاظ السلطه العامةبوصفها ممثله للمصلحه العامه بالحق
في تعيين بعض اعضاء مجلس الاداره وان يكون الرايالاعلى لها في هذا المجلس وياتي هذا
من خلال الرقابه الفعاله التي تمارسها الدولةاو الشخص العام المشارك في هذه الشركه على اعمالها
وحساباتها.
وتتم ادارةالمرفق اداره مختلطه من ممثلي الاداره و توفر هذه الطريقه نوع من التعاون بينالافراد
والسلطه العامه في سبيل الوصول الى اداره ناضجه وربح معقول .( )
وقدانتشرت شركات الاقتصاد المختلط في كثير من الدول الاوربيه كوسيله لاداره المرافقالعامه ذات الطابع الاقتصادي
لا سيما فرنسا في اداره مرافق النقل والطاقه لما يحققههذا الاسلوب في فائده تتمثل في
تخليص المرافق العامه من التعقيدات والاجراءاتالاداريه التي تظهر في اسلوب الاداره المباشرة، كما انه يخفف
العبء عن السلطةالعامه ويتيح لها التفرغ لاداره المرافق العامه القومية، ويساهم في توظيف راس المالالخاص
لما يخدم التنميه الاقتصاديه .
